Auto 128/20
RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incumplimiento de requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inexistencia de argumentación, razonamiento o motivación
Referencia: Expediente D-13651.
Recurso de súplica contra el auto del 24 de febrero de 2020 que rechazó la demanda de inconstitucionalidad propuesta contra el artículo 11 (parcial) de la Ley 1150 de 2007 por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre contratación con recursos públicos.
Demandante: Andrea Carolina Rojas Suta
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de abril de dos mil veinte (2020).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial aquellas que le concede el Decreto ley 2067 de 1991 y el artículo 50 del Reglamento Interno de la Corporación (Acuerdo 02 de 2015), procede a resolver el recurso de súplica interpuesto contra el auto del 24 de febrero de 2020, que dispuso rechazar la demanda de la referencia.
I. ANTECEDENTES
La demanda[1]
1. La señora Andrea Carolina Rojas Suta presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 11 (parcial) de la Ley 1150 de 2007, cuyo aparte normativo se transcribe y subraya enseguida:
Artículo 11. Del plazo para la liquidación de los contratos. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.
En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 146 del C. C. A.
Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A.
Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo
2. En el escrito, luego de hacer un recuento histórico sobre la forma en la que el Consejo de Estado ha contabilizado los términos para liquidar un contrato estatal antes y después de la entrada en vigencia del aparte demandado, la accionante sostuvo que a partir de dicha norma el Consejo de Estado ha variado su interpretación respecto del momento a partir del cual empieza a correr el término de caducidad de la acción contractual, pues mientras que en algunas providencias de Subsecciones de la Sección Tercera de esa Corporación ha sostenido que el término de caducidad de la acción corre concomitantemente al término para liquidar el contrato, bien sea de común acuerdo o unilateralmente, en otras ha señalado que el término de caducidad empieza a correr una vez se produce la liquidación del contrato.
Afirmó que dicha disposición vulnera los derechos de igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, ya que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado los contratistas tienen un término distinto para demandar a la entidad contratante, dependiendo de si se produce la liquidación del contrato, y del momento en que ésta se dé.
En punto de su pretensión señaló que consiste en obtener un pronunciamiento del Tribunal Constitucional del cual se pueda establecer si el término posterior de dos años en el que el legislador habilita a las partes a liquidar el contrato coincide con el de caducidad de la acción contenciosa contractual; de ahí que pida a la Corte declarar la inexequibilidad de la remisión normativa demandada, o en subsidio aclarar cuál es la interpretación que se le debe dar al texto.
Auto inadmisorio de la demanda[2]
3. Mediante auto del 7 de febrero de este año, la magistrada Cristina Pardo Schlesinger puso de presente que los argumentos de inconstitucionalidad de las demandas deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes, destacando que estos son exigibles de manera más estricta cuando los ciudadanos demandan la interpretación de un texto con fundamento en la doctrina del derecho viviente.
A partir de la confrontación de tales exigencias con los argumentos presentados, concluyó que los cargos formulados no eran ciertos, pertinentes, específicos, ni suficientes. Explicó que no eran ciertos ni pertinentes porque no se predican del texto demandado sino única y exclusivamente de la interpretación de un operador jurídico que la demandante atribuye erróneamente al texto acusado, sin que fuera claro que el momento a partir del cual empieza a correr el término de caducidad de la acción contractual en los casos en que el contrato debe liquidarse se desprenda directamente de la remisión al artículo 136 del Código Contencioso.
De hecho, en este aspecto se dudó de que esa remisión normativa se encuentre vigente y si lo estuviere, no aparece evidente que el efecto que produzca sea que se deba actualizar como una remisión al actual artículo 164 del CPACA.
En la providencia se señaló que la manera como se contabiliza el término de caducidad de la acción contractual en los casos en que hay lugar a la liquidación del contrato se encuentra regulada actualmente en el artículo 164 del CPACA y la disposición donde se encuentra el aparte normativo demandado regula el término para efectuar la liquidación de los contratos estatales, por lo que del texto acusado no se infiere la manera como se debe contabilizar la caducidad de la acción contractual; de ahí que para contabilizarla, los jueces contenciosos deban consultar el artículo 164 del CPACA al margen de cualquier remisión normativa, por lo que retirar del ordenamiento la norma remisoria no tiene el efecto de alterar la interpretación que la accionante advierte inconstitucional.
En igual sentido se precisó que los cargos no eran específicos ni suficientes. Así, no obstante que refiriera que el aparte normativo censurado vulnera la igualdad, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, no planteaba un solo cargo de constitucionalidad, denotándose incluso que en torno a la violación a la igualdad no bastaba con afirmar que se propicia un tratamiento diferente a los contratistas dependiendo de si hay liquidación del contrato y del momento en que se liquida, pues debía indicar por qué estas diferencias de hecho no pueden tenerse en cuenta desde el punto de vista constitucional y por qué la diferencia de trato propinada por algunas Subsecciones de la Sección Tercera del Consejo de Estado vulnera la Constitución.
Se le indicó igualmente a la censora que sobre el derecho al debido proceso debía plantear los argumentos por los cuales lo consideraba vulnerado y específicamente cuál era el contenido constitucionalmente protegido que se veía afectado por la disposición remisoria acusada.
Con relación al derecho de acceso a la administración de justicia se refirió que era menester que estableciera cuál era el argumento constitucional que obligaba a que los contratistas contaran con cierto término para ejercer la acción contractual y por qué no contar específicamente con esta vulnera ese derecho si cuentan con otras acciones judiciales para proteger sus intereses.
4. Después de inadmitir la demanda, la magistrada sustanciadora le otorgó un término de tres días para corregirla en los términos indicados en el auto.
Auto de rechazo de la demanda
5. Luego de que la accionante presentara escrito con el que dijo corregir la demanda[3], en auto del 24 de febrero de 2020[4] la magistrada sustanciadora rechazó la demanda al considerar que a pesar de haberle planteado de manera específica las condiciones o requisitos que debía cumplir la demanda para ser admitida, en el escrito de corrección la accionante no planteó un solo argumento de constitucionalidad con fundamento en el cual la suscrita magistrada deba admitir la demanda.
Expuso del despacho que contrario a ello, la actora se limitó a reiterar y a extenderse en las hipótesis fácticas presentadas en la demanda inicial, sin presentar argumentos de constitucionalidad en contra de la norma remisoria demandada.
Especificó que al reiterar sus cargos frente a la norma contenida en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, continuó refiriéndose a disposiciones no contenidas en el texto acusado, concluyendo que de la lectura del escrito de corrección se desprendía que no presentó las correcciones solicitadas en el auto inadmisorio, ni planteó los argumentos por los cuales considera que los cargos planteados en su demanda son claros, ciertos, específicos, pertinentes, y suficientes.
Recurso de súplica
6. El 2 de marzo de 2020 la Secretaría General de la Corte recibió escrito[5] de la accionante, en el que señaló que interponía el recurso de súplica esperando que se admitiera la demanda ya que la aplicación dada a la norma comporta el desconocimiento de la Constitución.
Al referirse a la vigencia de la norma aseveró que: a) el aparte demandado es la expresión contenida en el inciso tercero del artículo 11 de la Ley 1150, por lo que necesariamente debe hacerse la remisión a esa normatividad para para entender las razones que justifican el cargo de inconstitucionalidad, la cual es la que utiliza la justicia contenciosa para decretar la caducidad de las acciones en los procesos de controversias contractuales; y b) despreciar la vigencia de la disposición desconoce el contenido del artículo 308 de la Ley 1437 de 2011 que se refiere al régimen de transición y vigencia, de lo que se sigue que ante la justicia contenciosa actualmente se ventilan procesos que se sometieron a control judicial que comenzaron o se originaron en vigencia del código anterior y sobre los cuales está recayendo la interpretación acusada de inconstitucional.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso 2º del artículo 6° del Decreto ley 2067 de 1991[6].
2.
El alcance del recurso de súplica en la jurisprudencia constitucional
2. De conformidad con el artículo 241.4 de la Constitución, corresponde a esta Corporación decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. Esta facultad no se ejerce de manera oficiosa en razón a que quien activa el control de constitucionalidad es el ciudadano con la presentación, en debida forma, de la demanda de inconstitucionalidad y no la Corte Constitucional[7].
3. El artículo 6º del Decreto ley 2067 de 1991 prevé que cuando la demanda de inconstitucionalidad no cumpla los requisitos, se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará. En contra del auto de rechazo procede el recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corte, que tiene por objeto permitirle al actor obtener una revisión de la decisión tomada en el auto de rechazo de la demanda de inconstitucionalidad[8].
De conformidad con su objeto, mediante el recurso de súplica se le garantiza al actor la posibilidad de activar una instancia procesal dentro de la acción pública de inconstitucionalidad, para controvertir los argumentos que el magistrado sustanciador adujo para rechazar la demanda de inconstitucionalidad[9], por lo cual se ha señalado que la argumentación del recurso de súplica debe encaminarse a rebatir la motivación del auto de rechazo, y no a corregir, modificar o reiterar las razones expuestas inicialmente en la demanda. En ese sentido, la Corte ha concluido que el recurso de súplica es la ocasión para exponer ante la Sala Plena las razones que el demandante estima válidas respecto de la providencia suplicada, con miras a obtener su revocatoria[10].
Adicionalmente este Tribunal ha señalado que el recurrente tiene la carga de presentar un razonamiento mediante el cual la Sala Plena pueda constatar el yerro, el olvido o la actuación arbitraria que se endilga del auto de rechazo[11]; de ahí que si el actor no motiva el recurso o lo hace de manera insuficiente, estaría incurriendo en una falta de motivación grave que impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo sobre el recurso[12].
Para la Sala Plena, en relación con el tema objeto de estudio, el recurso de súplica se otorga a los accionantes con el propósito de controvertir los argumentos mediante los cuales se decidió el rechazo de la demanda, sin que su objeto permita corregir o insistir en las razones que se expusieron en la misma[13].
Estudio del recurso de súplica.
Oportunidad de presentación del recurso.
4. Inicialmente encuentra la Corte que el recurso de súplica fue presentado oportunamente por la accionante, atendiendo que el memorial se recibió en la Secretaría General de la Corporación el 2 de marzo del año en curso, esto es, dentro del término de ejecutoria que venció precisamente ese día[14], lo que habilita, en consecuencia, este estudio.
Examen del recurso.
5. Ingresando al análisis del recurso de súplica puede asegurarse que a pesar de que la demandante presentó oportunamente el disenso, carece de la debida motivación en torno a los argumentos plasmados en el auto de rechazo, toda vez que se limitó esencialmente a replicar la demanda inicialmente presentada.
En efecto, el auto de la magistrada Pardo Schlesinger expuso que los cargos formulados por la actora no eran ciertos, pertinentes, específicos, ni suficientes, dudándose incluso de que la remisión normativa a que se hacía alusión estuviera vigente, por lo que se le exigió que no solo presentara argumentos de índole constitucional sino que cumpliera con las exigencias previstas en la jurisprudencia constitucional cuando se demanda la interpretación de un texto con fundamento en la doctrina del derecho viviente, lo que no cumplió al momento de la corrección y que llevó al rechazo del 24 de febrero.
Y aunque se hubiera esperado que en el escrito de súplica la accionante hubiera controvertido tal postura y sustentado por qué cumplía los presupuestos exigidos para la admisión de una demanda de esta modalidad, sin embargo se limitó a replicar los argumentos previamente expuestos.
La Sala Plena observa que no hay en el escrito de súplica un solo argumento que rebata dicha posición. Como se expuso en el proveído de rechazo de la demanda, la accionante en lugar de corregir los requerimientos de la providencia inadmisoria, se limitó a reiterar y a extenderse en las hipótesis fácticas presentadas en la demanda inicial, sin presentar argumentos de constitucionalidad en contra de la norma remisoria demandada.
El hecho de que la accionante no presentara las correcciones solicitadas por el auto inadmisorio, ni planteara los argumentos por los cuales consideraba que los cargos eran ciertos, específicos, pertinentes y suficientes generó el rechazo de la demanda, sin que en el escrito de súplica hubiera satisfecho tampoco la exigencia, pues no solo continuó refiriéndose a disposiciones no contenidas en el texto acusado, sino que además acudió a justificar la vigencia de la norma remisoria sobre la que se argumentó que generaba inquietudes.
En la medida en que la argumentación debe encaminarse a debatir la motivación del auto de rechazo y no a reiterar las razones expuestas inicialmente en la demanda, observa la Corte que la accionante no controvierte los motivos que justifican la decisión de rechazo.
De esta manera, la Sala comparte lo afirmado en el auto de rechazo, motivo por el cual, no cabía una determinación distinta que la de rechazar la demanda, como se decidió en el auto del 24 de febrero de 2020, por lo que la Sala confirmará lo allí resuelto.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
III. RESUELVE:
.- CONFIRMAR el auto del 24 de febrero de 2020, a través del cual el despacho sustanciador rechazó la demanda correspondiente al expedientes D-13651.
Segundo.- Proceda la Secretaría General de la Corte Constitucional a comunicar el contenido de esta decisión a la recurrente.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
No interviene
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folios 1 a 18.
[2] Folios 20 a 24.
[3] Folios 26 a 33.
[4] Folios 35 a 38.
[5] Folios 40 a 42.
[6] Repartida la demanda, el magistrado sustanciador proveerá sobre su admisibilidad dentro de los diez días siguientes. // Cuando la demanda no cumpla algunos de los requisitos previstos en el artículo segundo, se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará. Contra el Auto de rechazo, procederá el recurso de súplica ante la Corte. // El magistrado sustanciador tampoco admitirá la demanda cuando considere que ésta no incluye las normas que deberían ser demandadas para que el fallo en sí mismo no sea inocuo, y ordenará cumplir el trámite previsto en el inciso segundo de este artículo. La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales. // Se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente. No obstante estas decisiones también podrán adoptarse en la sentencia. (Subrayas fuera de texto).
[7] Sentencia C-251 de 2004.
[8] Auto 437 de 2019.
[9] Auto 263 de 2016.
[10] Autos 368 y 236 de 2010.
[11] Auto 196 de 2002.
[12] Auto 027 de 2016.
[13] En el Auto 175 de 2012 se señaló: ( ) el objeto del recurso de súplica es controvertir los argumentos que el magistrado sustanciador adujo para rechazar la demanda de inconstitucionalidad. Por esa razón, la argumentación debe encaminarse a debatir la motivación del auto de rechazo, y no a corregir, modificar o reiterar, las razones expuestas inicialmente en la demanda. Ello implica, que el recurrente debe explicar las razones por las cuales considera que la providencia que cuestiona debe revocarse..
[14] La Secretaría General de la Corte Constitucional dejó constancia de que el auto del 24 de febrero de 2020 fue notificado por medio del estado número 028 del 26 de febrero y que el término de ejecutoria correspondió a los días 27 y 28 de febrero y 2 de marzo (fl. 43).